O projeto da Associação dos Municípios do Paraná para alterar a Lei Orgânica do TCE/PR, e a história de outra (insuspeita) tentativa de enfraquecimento da instituição

No último dia 09 de julho, em evento realizado na Assembleia Legislativa, a Associação dos Municípios do Paraná (AMP) apresentou ao Poder Legislativo um projeto para alterar a Lei Complementar Estadual n.º 113/2005, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Paraná (TCE/PR), que regulamente a estrutura e o funcionamento do Tribunal. Cópia do texto proposto pode ser baixada por este link.

De acordo com as justificativas da AMP, o projeto busca alterar a Lei Orgânica do TCE/PR para evitar abusos na fiscalização exercida pelo Tribunal, especialmente a responsabilização de gestores públicos pela prática de erros pouco significativos ou apenas formais.

Anunciado com esse objetivo, o projeto da AMP, à primeira vista, pode até despertar simpatia. Não se descuida que a Administração Pública está subordinada a numerosas regras, e que o estrito cumprimento de algumas delas pode revelar-se difícil diante de situações imprevisíveis surgidas no dia-a-dia de um governo.

Também não se descuida que a penalização de gestores por todo e qualquer erro administrativo pode provocar uma nociva situação de dependência do administrador em relação aos Conselheiros do Tribunal, conduzindo à situações de chantagem ou trocas de favor, especialmente em épocas de eleição, como a que se avizinha.

No Brasil, dois dos sete Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados devem ser escolhidos entre os auditores e os procuradores do Ministério Público que atuam junto ao Tribunal, alternadamente. Com exceção desses dois Conselheiros, que ingressam originariamente no TC por concurso público, os demais comandantes da Corte costumam ser nomeados pela Assembleia Legislativa e pelo Governador entre políticos com significativa expressão política no Estado.

Por conta disso, não é raro que boa parte dos Conselheiros, ao ingressar nos TCs, mantenha a sua própria pretensão política (a ser retomada após a aposentadoria no Tribunal), ou, o que é mais comum, passe a promover as pretensões politicas de seus filhos, sobrinhos, netos, irmãos, de quem os elegeu para o cargo ou outros apadrinhados políticos. A posse na função de Conselheiro dá ao escolhido uma enorme possibilidade de utilizar o cargo para negociar apoio político, e é isso o que ocorre frequentemente.

O projeto da AMP também pode despertar simpatia porque o TCE/PR encontra-se com a imagem abalada por recentes escândalos de corrupção, e porque boa parte dos seus Conselheiros não é admirada nem por sua história de vida, nem por seu preparo intelectual. Em suma, o TCE/PR encontra-se enfraquecido, e a AMP pode ter percebido isso.

Apresentação do projeto da AMP no Plenário da Assembleia Legislativa (Foto Nani Gois/Alep)

Apresentação do projeto da AMP no Plenarinho da Assembleia Legislativa, em 09/07/2014 (Foto: Nani Gois/Alep)

O principal objetivo do projeto da AMP

Apesar de sua finalidade declarada, a análise do projeto de alteração da Lei Orgânica do TCE/PR apresentado pela AMP revela a busca de outro objetivo pela associação.

Embora contenha alguns dispositivos razoáveis, que aprimorariam o respeito ao devido processo legal no Tribunal (como, por exemplo, a proposta que exige do Tribunal uma melhor identificação dos gestores que responsabiliza, a proposta que passa a estabelecer um percentual fixo para a definição da multa proporcional ao dano aplicável ao agente que causa prejuízo à Administração, e a definição explícita de que o Regimento Interno da Corte somente pode ser aplicado caso encontre respaldo na Lei Orgânica do Tribunal), o projeto da AMP, em regra, combina má técnica legislativa com proposições que têm a finalidade de enfraquecer a atuação da Corte, removendo-lhe poderes de fiscalização sobre as entidades públicas do Estado.

Em relação à má técnica legislativa, o projeto da AMP contém muitas orações redundantes, repetidas texto afora com a intenção de não deixar dúvidas dos resultados que a AMP almeja com a proposta. Além disso, o projeto demonstra desconhecimento do funcionamento do Tribunal. São exemplos disso a proposta que elimina dos processos de consulta respondidos pela Corte os efeitos de prejulgamento de tese e vinculação do exame de feitos futuros sobre o mesmo tema e a proposta que proíbe à Corte a avaliação da constitucionalidade de lei ou ato normativo aplicável no exercício de suas funções.

No caso da proposta de alteração dos processos de consulta, o projeto justifica-se ao dizer que as respostas oferecidas pela Corte nesse tipo de processo não podem ter força de lei, com poder de vincular os gestores do Estado. O projeto desconhece, contudo, que esse efeito nunca resultou das consultas respondidas pela Corte.

As consultas dirigidas ao TCE/PR, quando analisadas pelo quórum exigido em lei, constituem prejulgamento de tese e vinculam o exame de feitos futuros sobre o mesmo tema, mas apenas para o próprio Tribunal. Ou seja, é a Corte que passa a ficar vinculada às suas respostas, e não os agentes fiscalizados. Após responder determinada consulta, o Tribunal deve passar a adotar o entendimento em casos idênticos que vier a julgar. Não há criação de ato equivalente à lei formal, e prova disso é que as decisões da Corte continuam, todas, sujeitas à revisão judicial.

O processo de consulta, a propósito, tem a finalidade de proteger o gestor público, e não o contrário. Ciente do entendimento do Tribunal sobre determinado assunto, o gestor pode orientar sua atuação conforme a decisão, ficando infenso ao risco de que seus atos recebam interpretação divergente do órgão no futuro.

Em relação à proibição ao Tribunal da avaliação da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, por sua vez, o projeto da AMP ignora que o Supremo Tribunal Federal (STF) já reconheceu esse poder às Cortes de Contas desde 1963, em entendimento consolidado na súmula n.º 347 do STF (“O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”)

Mas a má técnica legislativa, como mencionado acima, não é o mais sensível dos problemas do projeto da AMP. O projeto torna-se mais nocivo ao introduzir uma série de propostas que enfraquecem decisivamente os poderes de fiscalização da Corte, afrouxando os controles preventivo e repressivo exercidos pela instituição sobre os entes públicos do Estado. São exemplos de propostas desse tipo veiculadas pelo projeto:

1) a proibição ao TCE/PR da recusa da expedição de certidões liberatórias às entidades que fiscaliza, ainda que tais entidades deixem de alimentar os sistemas eletrônicos por meio dos quais prestam suas contas ao Tribunal (as certidões tornam possível o recebimento de recursos públicos provenientes de outros entes);

Além de inconstitucional, a proposta é absurda e deve favorecer a corrupção, o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e o desatendimento ao índices mínimos de aplicação de recursos públicos em saúde e educação;

2) a determinação ao TCE/PR de que deixe de perseguir a avaliação de irregularidades apontadas nos processos de prestação de contas de prefeitos, caso as Câmaras Municipais revertam o parecer do Tribunal e aprovem as contas do chefe do Executivo por 2/3 de seus membros;

O dispositivo pode ter uma consequência desastrosa, aumentando ainda mais a impunidade na Administração Pública. O motivo é que as Câmara Municipais não costumam orientar seus julgamentos por critérios técnicos e têm as suas decisões fortemente influenciadas pelo Poder Executivo.

3) a determinação ao TCE/PR de que só aplique qualquer sanção ao gestor público caso conceda-lhe antes o prazo de trinta dias para sanar a irregularidade identificada;

O dispositivo diminui sensivelmente o poder dissuasório da Corte, transformando-a, ao menos em um primeiro momento, em órgão consultivo, mero apontador de irregularidades aos entes fiscalizados. O dispositivo também tem o poder de favorecer relações escusas entre o Conselheiro relator e o agente político que é parte no processo;

4) a proibição ao TCE/PR da aplicação de multa aos gestores que, embora cometam irregularidades, não causem dano ao erário;

Há diversas condutas praticadas na Administração Pública que, embora possam não causar prejuízo aos cofres públicos, precisam ser desestimuladas e merecer reprovação caso ocorram, e o estabelecimento de multas aos responsáveis é medida extremamente eficaz para o alcance de tais objetivos. A configuração de uma irregularidade não pressupõe, necessariamente, a ocorrência de dano ao erário, como as diversas hipóteses de infrações mencionadas no art. 87 da Lei Orgânica do TCE/PR, por exemplo, deixam claro.

5) caso o gestor público não constitua advogado nos processos em que for parte na Corte, a determinação ao TCE/PR de que intime o gestor pessoalmente para a prática de todos os atos processuais, por meio do envio de carta registrada com aviso de recebimento, vedando-se a utilização do Diário Oficial Eletrônico da Corte para esse fim;

A providência, sem qualquer dúvida, promoverá a deslealdade processual, resultando na deliberada frustação de numerosas intimações expedidas pela Corte e na eternização dos processos do TCE/PR. A justificativa apresentada pela AMP para a proposta, de que alguns gestores municipais não teriam acesso à internet, beira o ridículo. É basicamente por meio online que a prestação de contas ocorre nos dias de hoje, e o cumprimento de diversas outras regras de Direito Público também pressupõe a utilização da internet atualmente. É importante frisar que a postulação processual por meio de advogados não é obrigatória no TCE/PR.

6) a proibição ao TCE/PR de que exija dos Municípios que a função de controlador interno seja desempenhada exclusivamente por servidor de carreira, impedindo a penalização do gestor que nomeie cidadão alheio à Administração para a atividade;

A escolha para a função de controlador interno de cidadão que pode ser desligado da Administração a qualquer momento tende a eliminar a necessária imparcialidade que o ocupante do cargo deve almejar. Ademais, a proposição contraria entendimento consolidado no Paraná desde 2007, ano em que o Tribunal respondeu consultas sobre o tema.

Prefeitos aplaudem o projeto apresentado pela AMP (Foto Nani Gois/Alep)

AMP reúne membros e simpatizantes no evento realizado na Assembleia do Estado: atuação seletiva em relação às mudanças desejadas no TCE/PR (Foto: Nani Gois/Alep)

O inimigo também ataca por dentro: a ilegal e escandalosa alteração do Regimento Interno da Corte pelos seus Conselheiros em 2010

Que a iniciativa de enfraquecimento da fiscalização exercida pelo TCE/PR tenha origem fora da Corte, especialmente de associação que reúne entes fiscalizados, é fácil entender.

A propósito, também é fácil entender por que a AMP mantém uma atuação seletiva em relação às mudanças que prega no TCE/PR. O uso do cargo de Conselheiro da Corte para atividades político-partidárias, por exemplo, é flagrantemente irregular, sendo proscrito pela Constituição Federal, Constituição Estadual, Lei Orgânica da Magistratura e Lei Orgânica do TCE/PR. No entanto, a medida ocorre com frequência no Tribunal, e envolve, principalmente, a busca de apoio de prefeitos do Estado para a eleição de determinados candidatos apoiados por Conselheiros. Assim, os membros da AMP poderiam unir-se e denunciar a prática à sociedade, caso também não se beneficiassem dela.

De qualquer forma, o que causa espanto é constatar que o próprio TCE/PR, no passado recente, fez questão de afrouxar o controle que exerce sobre a Administração Pública do Estado.

Em uma manobra escandalosa, efetuada pela aprovação da Resolução n.º 24, em 16 de dezembro de 2010, os Conselheiros do Tribunal, à unanimidade de votos, alteraram o Regimento Interno da Corte para suprimir o número de auditores que atuam na instituição e diminuir o alcance e a importância de seu trabalho.

De acordo com a Lei Orgânica do TCE/PR, o Tribunal deve contar com sete auditores, que devem atuar nos processos da Corte como substitutos dos Conselheiros no caso de férias, licença ou impedimento. Ainda de acordo com a Lei Orgânica do TCE/PR, por ocasião da concessão de férias ou licença a Conselheiro e no caso em que o Conselheiro estiver impedido de votar, o processo deve ser redistribuído a um auditor, o qual será responsável por relatar o feito e levá-lo a julgamento. A vinculação do auditor ao processo deve permanecer mesmo depois de cessado o motivo da substituição. A Lei Orgânica do TCE/PR, por fim, não impede a substituição de Conselheiros por auditores em nenhum tipo de processo do Tribunal.

No final de 2010, com a Resolução n.º 24/2010, os Conselheiros do TCE/PR alteraram o Regimento Interno da Corte para: 1- eliminar a indicação do número de auditores que devem atuar na Corte; 2- estabelecer que, nos processos da Corte (com exceção dos processos de atos sujeitos a registro), os auditores substituirão os Conselheiros apenas para as finalidades de composição de quórum de votação, emissão de despachos e decisões liminares; 3- estabelecer que tais substituições ocorrerão apenas após expresso requerimento do Conselheiro relator em relação aos feitos que escolher; e 4- estabelecer que os processos nunca deixarão a relatoria dos Conselheiros, aos quais caberão propor as decisões a adotar pela Corte.

A reforma do Regimento Interno do TCE/PR pela Resolução n.º 24/2010, realizada sem prévia mudança da Lei Orgânica do Tribunal, foi medida absolutamente ilegal e tem produzido consequências extremamente perniciosas para o combate à corrupção no Paraná. Desde que a alteração do Regimento foi efetuada, por exemplo, o TCE/PR não realiza concurso público para a seleção de auditores para a instituição, o que explica por que, atualmente, há apenas cinco desses cargos preenchidos na Corte, em prejuízo à produtividade do Tribunal.

Mas a diminuição quantitativa do trabalho da instituição não é nem de longe o aspecto mais problemático da alteração do Regimento Interno do TCE/PR. As principais consequências negativas da mudança foram a concentração de poderes nas mãos dos Conselheiros, a queda na qualidade dos trabalhos da entidade e o aumento da possibilidade de que os julgamentos da Corte sejam baseados em critérios políticos.

Com a proibição aos auditores de que relatem processos na Corte (a exceção fica por conta dos atos sujeitos a registros – que incluem a admissão de pessoal e a concessão de aposentadorias, reformas e pensões – cujo processamento, em regra, é simples e mecânico, pois envolve temas repetitivos), e com a determinação de que toda e qualquer substituição de Conselheiro dependa da vontade da própria autoridade substituída manifestada em relação a casos específicos, o TCE/PR, atualmente, centraliza em seus Conselheiros a decisão de praticamente todos os processos da Corte.

A diminuição da relevância do papel dos auditores afeta diretamente a qualidade do trabalho desenvolvido pelo Tribunal. Por ingressarem no Tribunal por meio de concurso público, os auditores, em regra, são mais preparados para a função, além de apresentarem maior propensão a agir com imparcialidade. Seu trabalho, portanto, costuma ser de qualidade altamente superior ao dos Conselheiros.

A ilegalidade da alteração que o Regimento Interno do TCE/PR sofreu em 2010 é flagrante e conhecida pelo Ministério Público do Estado, Assembleia Legislativa, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas. Até aqui, contudo, nenhuma dessas entidades ou autoridades adotou qualquer medida para combatê-la, também contribuindo, assim, para que ela permaneça [uma correção necessária: uma semana após esse texto ser publicado, recebi a informação de que um dos auditores da Casa moveu ação judicial para questionar vários pontos da Resolução apontados no texto, e que o Ministério Público junto ao TC  também buscou combater judicialmente o ato, na parte em que retirava poderes do órgão].

Artigo do Regimento Interno do TCE/PR alterado em 2010

Artigo 53-A do Regimento Interno do TCE/PR, inserido pela Resolução n.º 24/2010

A importância de preservar a instituição TCE/PR e as medidas necessárias para fazê-lo

Ainda que o atual momento vivido pelo TCE/PR seja muito ruim (sucessivos casos de corrupção e mau funcionamento da Corte têm sido trazidos à tona, manchando a imagem do Tribunal), e que a esse resultado muito contribua a atuação dos próprios Conselheiros da Corte, é preciso preservar o funcionamento e a competência do Tribunal.

Independentemente de seus comandantes, o TCE/PR é uma instituição com grande potencial para combater a corrupção no Estado, e continuará existindo mesmo após seus atuais Conselheiros deixarem os cargos. O Tribunal, em regra, é composto por servidores decentes e qualificados, oriundos de várias especialidades (advogados, contadores, engenheiros, economistas, administradores e pessoal de apoio), que, agindo em conjunto, dão à Corte a capacidade de fiscalizar a Administração Pública do Paraná como nenhum outro órgão no Estado. Além disso, em virtude das competências legais do Tribunal, alguns atos praticados pelos poderes públicos no Estado são fiscalizados, na prática, apenas pela Corte.

Assim, como primeiras medidas imprescindíveis à preservação da importância do TCE/PR, é preciso rejeitar o projeto da AMP que altera a Lei Orgânica do Tribunal e reconhecer a ilegalidade da Resolução n.º 24/2010.

O TCE/PR, contudo, somente funcionará de forma adequada caso deixe de ser comandado por Conselheiros indicados por critérios políticos. Essa é, sem sombra de dúvida, a origem de todos os males da instituição – e eliminá-la está ao alcance de qualquer Governador ou Deputado Estadual que se disponha a ser honesto e a fazer o bem ao Paraná.

Mas ainda há outras medidas para reforçar a importância do TCE/PR pelas quais se deve lutar (e eu, no que estiver ao meu alcance, certamente as buscarei). São elas:

– afastar e prender Conselheiros corruptos;

– promover, imediatamente, o concurso público para as duas vagas de auditor atualmente não preenchidas no órgão;

– garantir ao Ministério Público junto ao Tribunal independência funcional, administrativa e financeira, para que a maioria de seus membros possa, enfim, ganhar coragem para exercer o seu dever institucional;

– garantir independência funcional absoluta para os servidores do Tribunal e o contínuo investimento em tecnologia da informação para aprimorar os mecanismos de controle da Administração Pública;

– promover o efetivo e ágil intercâmbio de informações entre o Tribunal de Contas e outros órgãos de controle.

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